رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی تلویزیونی به مناسبت عید قربان در تاریخ (۹۹/۵/۱۰) با اشاره به وعدههای پوچ اروپاییها بعد از خروج آمریکا از برجام فرمودند: «آخرین ابتکار اروپاییها یک بازیچهی چرندی به نام اینستکس بود که البتّه آن هم تحقّق پیدا نکرده؛ خلاصهی اینستکس این است که ایران پولهایی را که از جاهای دیگر طلب دارد، بدهد به حضرات اروپاییها که آنها هر جنسی که مصلحت میدانند، بخرند برای ایران بفرستند؛ این معنای اینستکس است؛ این یک چیز مضرّ غلطی است و البتّه همین را هم انجام ندادهاند.»
پایگاه اطلاعرسانی KHAMENEI.IR برای آشنایی بیشتر با مسئله اینستکس و ابعاد و فراز و فرودهای آن گزارشی تحلیلی از آقای مسعود براتی، کارشناس ارشد روابط بینالملل و پژوهشگر تحریم و آقای سعید داغینه، کارشناس ارشد فیزیک هستهای و پژوهشگر تحریم منتشر میکند.
۱۸ اردیبهشتماه ۹۷، بعد از چند ماه کشوقوس، ترامپ از برجام خارج شد و دستور بازگشت تحریمهای تعلیق شده در برجام را صادر کرد. انتظار این بود که ایران نیز بنابر اصل اقدام متقابل، از برجام خارج شود. امّا باقیماندن اروپاییها و سایر طرفهای برجام، مسیر دیگری را رقم زد. رئیسجمهور ایران اعلام کرد که «ما تا اجرای این تصمیم چند هفته صبر میکنیم و با دوستان و متحدان خود و با اعضایی که پای برجام را امضاء کردهاند و وفادار خواهند بود به رایزنی میپردازیم. همه چیز وابسته به منافع ملی ما است.» (۱)
البته از همان ابتدا بحثهای فراوانی شد و این تصمیم مورد نقد قرار گرفت. عدهای معتقد بودند که اروپا توان و ارادهی لازم برای مقابلهی با آمریکا را ندارد و در نتیجه، نمیتواند به تعهدات خود در برجام عمل کند، چه رسد به اینکه بخواهد جای خالی آمریکا را نیز پر کند. اروپا بعد از جنگ جهانی دوم بهطور سیستماتیک به آمریکا وابسته شده است و این وابستگی در حوزهی اقتصادی بسیار عمیق و گسترده است. آمریکا با اجرای «طرح مارشال»(۲) در بازسازی اروپای بعد از جنگ بهگونهای باورنکردنی در ساختارهای اقتصادی اروپا ریشه دوانده و لذا تصور اینکه اروپا بتواند در مقابل ساختار تحریمهای ثانویهی آمریکا ایستادگی کند، کاملاً غیرواقعی بود.
سه کشور اروپایی و اتحادیهی اروپا نیز پس از خروج آمریکا از برجام، سخنان زیادی در لزوم پایبندی به برجام بیان میکردند و همین سخنان سبب شده بود تا ایران در برجام بماند.
وعدههای اروپا به ایران برای حفظ برجام
۲۴ اردیبهشتماه و یک هفته بعد از خروج آمریکا از برجام، مذاکرات کارشناسی ایران و اروپاییها برای حفظ برجام شروع شد. در نتیجهی این مذاکرات قرار شد ظرف یک ماه، اتحادیهی اروپا بستهی راهکارهای عملی خود را ارائه نماید. امّا با تاخیر تقریباً یکماهه، بسته به دست طرف ایرانی رسید و مشخص شد که خواستههای ایران تامین نشده است؛ (۳) در همین راستا رئیسجمهور روحانی در تماس تلفنی با رئیسجمهور فرانسه و صدراعظم آلمان بستهی ارائه شده را مایوسکننده خواند.
کمیسیون اروپا نیز چهار روز بعد از آغاز مذاکرات ایران و اتحادیهی اروپا (۲۸ اردیبهشتماه)، طی یک بیانیهای به آغاز فرایند رسمی برای اجرای چهار تصمیم اروپا در راستای مقابله با تحریمهای آمریکا اشاره نمود. تصمیم اوّل عبارت بود از اجرای فرایند رسمی برای فعالسازی مجدد قانون مسدودسازی که در سال ۱۹۹۶ تصویب شده بود. تصمیم دوم اجرای فرایند رسمی برطرفسازی موانع برای بانک سرمایهگذاری اروپایی (EIB) بود. تصمیم سوم تقویت همکاری بیوقفه در زمینههای مختلف با ایران شامل بخش انرژی و شرکتهای متوسط و کوچک، و تصمیم چهارم بررسی امکان تراکنشهای بانکی موردی به بانک مرکزی ایران بود. در این بیانیه تصریح شده بود که در صورت عدم مخالفت شورا و پارلمان اروپا، این تصمیمات بعد از دو ماه اجرایی شوند. (۴)
قانون مسدودسازی اروپا با تاخیر تقریبا یکماهه در ۱۵ مرداد، بر اساس اعلام موگرینی، مسئول سیاستخارجهی اتحادیهی اروپا به اجرا در آمد که همزمان با بازگشت دور اوّل تحریمها بود، درصورتیکه طبق بیانیهی کمیسیون اروپا قرار بود قبل از بازگشت دور اوّل تحریمها این قانون اجرایی شود. امّا اجرای این قانون اثری بر خروج شرکتهای اروپایی از ایران نداشت و اتحادیهی اروپا نیز سکوت اختیار کرد. (۵)
اجرای فرایند رسمی برطرفسازی موانع برای بانک سرمایهگذاری اروپایی (EIB) بهرغم تاییدشدن از سوی پارلمان اروپا در ۱۴ تیرماه، بهدلیل عدم الزامآوربودن آن، (۶) بانک سرمایهگذاری اروپا زیر بار اجرای این تصمیم نرفت و مقامات این بانک اعلام کردند که نمیتوانند تحریمهای آمریکا علیه ایران را نادیده بگیرند. (۷)
تصمیم سوم و چهارم نیز به سرنوشت مشابهای رسید و عملاً تصمیمهای کمیسیون اروپا بدون نتیجه بود. اروپا حتی در بازهی ششماهه بعد از بازگشت تحریمها در ۱۳ آبان ۹۷، علیرغم داشتن معافیت برای خرید نفت خام ایران، حاضر به خرید نفت نشد.
تولد اینستکس
SPV یا همان سازوکار ویژه، آخرین بستهی پیشنهادی اروپا به ایران و آخرین قسمت سریال بدعهدی اروپا در سال ۲۰۱۸ بود. در نشست ۱+۴ برجام در حاشیهی مجمع عمومی سازمان ملل در نیویورک، موگرینی، مسئول سیاستخارجهی اتحادیهی اروپا ماموریت این سازوکار ویژه را تسهیل پرداختهای مربوط به صادرات (شامل نفت) و واردات ایران ذکر نمود. (۸)
جزییات فنی سازوکار اتحادیهی اروپا مشخص نشد، امّا دولتمردان در اظهارات خود به زمان عملیاتیشدن آن اشاره کردند. آقای ظریف اعلام کرد که هر کار و تدبیر جدی در این خصوص باید قبل از چهارم نوامبر (۱۴آبان) انجام و اتخاذ شود. (۹) با نزدیکترشدن به موعد اجرای SPV، خبر نه چندان خوشایندی از سوی رویترز اعلام شد. رویترز در ۲ آبانماه، بهنقل از چهار دیپلمات اروپایی اعلام نمود که این سازوکار در ۴ نوامبر بهطور نمادین شروع بهکار خواهد کرد و تا اوّایل سال میلادی ۲۰۱۹ عملیاتی نخواهد شد. (۱۰) دیپلمات دیگری به رویترز گفت: «ما نیاز داریم به ایرانیها نشان دهیم که برای حفظ برجام در حال کار هستیم تا آنها را در برجام نگه داریم، امّا این را هم میگوییم که تا اینجا و با این سرعت میتوانیم پیش برویم.»
جالب اینکه حتی قیچیکردن روبان SPV هم در ۱۳ آبان، رخ نداد. SPV برای ثبتشدن نیاز داشت یک کشور اروپایی میزبانی آن را بپذیرد و تا موعد بازگشت کامل تحریمهای آمریکا هیچ کشوری حاضر به پذیرش میزبانی نشده بود. کشورهای اروپایی در پذیرش میزبانی، آن را به گردن یکدیگر میانداختند؛ ابتدا میزبانی را به گردن اتریش انداختند و اتریش آن را رد کرد؛ سپس به گردن لوزامبورگ انداختند و لوزامبورگ نیز زیر بار آن نرفت؛ در نهایت آلمان و فرانسه که از اعضای اروپایی برجام بودند، میزبانی آن را بهطور مشترک پذیرفتند. (۱۱)
در نهایت سه کشور اروپایی در بیانیهای به تاریخ ۱۱ بهمنماه سال ۹۷، «ثبت» سازوکار پشتیبانی از تبادلات تجاری ایران یا «اینستکس» را اعلام کردند. (۱۲) اینستکس اتاق تسویهای در قالب یک شرکت خصوصی است و تنها دادهها و اطلاعات مربوط به تبادلات تجاری را ثبت کرده و طی یک دورهی زمانی بدهیها را تسویه مینماید. بدینصورت که ایران به کشورهای اروپایی کالایی صادر میکند و یا منابع مالی خود را از نقاط دیگر جهان به بانکهای اروپایی ارسال میکند، سپس شرکت اروپایی کالایی به ایران صادر میکند. هر دو در دفتر اینستکس ثبت و با هم تهاتر میشود. به این ترتیب دیگر نیازی به تعامل بانکهای ایرانی و اروپایی نیست و شرکت اروپایی نیز برای دریافت پول خود نیازمند تعامل مستقیم با طرف ایرانی نیست. بهمعنای روشنتر ایران قیمومیت مصرف درآمد ناشی از صادرات خود را به اروپا واگذار میکرد.
اینستکس طرحی در درون ساختار تحریمها
علیرغم آنکه تصور میشد قرار است اینستکس مقابل تحریمهای آمریکا عمل کند و منافع ایران از برجام را تامین کند، امّا بیانیهی سه کشور اروپایی اثبات کرد که این تصور غلط بوده است. اوّلاً در بیانیه تاکید شده بود که شروع کار اینستکس با تجارت بشردوستانه است. یعنی تنها قرار است تجارت در حوزهی غذا، دارو و تجهیزات پزشکی را پوشش دهد. این محدودیت بهمعنای عدم ورود به حوزهی تجارت اقلام تحریم شده از سوی آمریکا است. ثانیاً ثبت شرکت اینستکس در اروپا بهعنوان یک شرکت خصوصی حکایت از آن داشت که دولتهای اروپایی حاضر به حمایت سیاسی از این سازوکار نیستند. شرکت خصوصی هم تکلیفش روشن است، مانند تمام شرکتهای خصوصی در کشورهای اروپایی که از تحریمهای آمریکا تبعیت میکنند، اینستکس هم از آنها تبعیت خواهد کرد.
مانع مهم دیگر در راهاندازی اینستکس، مسئلهی تامین مالی و منبع مالی برای تسویهی خریدهای احتمالی ایران از اروپا بود. اروپاییها در تحریم نفتی همراهی کامل با آمریکا کرده و دیگر از ایران نفت نمیخریدند، لذا دولت ایران منابع مالی در خاک اروپا برای شارژکردن حساب اینستکس نداشت. سه گزینهی دیگر مطرح بود: یکی انتقال منابع مالی ایران که در کشورهای دیگر وجود داشت، مانند چین، هند، کره و ... دیگری استقراض از کشورهای اروپایی و در آخر انتقال منابع حاصل از صادرات غیرنفتی.
گزینهی اوّل شدنی نبود و البته از نظر راهبردی صحیح هم نبود. گزینهی دوم عملاً بهمعنای استقراض خارجی بوده و تبعات اقتصادی نامطلوبی برای ایران در برداشت. گزینهی سوم نیز خطر راهبردی برای صادرات غیرنفتی ایران محسوب میشد. دولت آمریکا در تحریم ایران بهدنبال محدودکردن درآمدهای ارزی بود و یکی از مشکلاتش در رسیدن به این هدف، صادرات غیرنفتی ایران است. چرا که بهدلیل تنوع و تکثر نمیتواند آنها را شناسایی و هدفگیری کند. برای همین است که از سال ۹۶، با تاسیس مرکز هدفگیری تراکنشهای مالی حامی تروریسم (TFTC) در عربستان، عملاً بهدنبال رهگیری و ضربهزدن به جریانهای مالی مربوط به صادرات غیرنفتی ایران است. لذا در عمل گزینهی سوم که از سوی اروپاییها مطرح میشد، تکمیلکنندهی پازل فشار حداکثری آمریکا بود.
در صورت هدایت منابع حاصل از صادرات غیرنفتی به اینستکس، حسابهای تراستی صادرکنندگان ایرانی شناسایی میشد و با ردیابی آنها، شبکهی تراستی شکلگرفته برای دورزدن تحریم از سوی آمریکاییها شناسایی میشد و مورد تحریم قرار میگرفت. آنوقت فشار حداکثری بر روی ایران به هدف نهایی خودش میرسید و تمامی منابع ارزی ایران را هدف قرار میداد. برای درک اهمیت این مسئله، کافی است شادی غیرقابل وصف مدیر اجرایی بنیاد دفاع از دموکراسی (FDD) در زمان شیوع ویروس کرونا و بستهشدن مرزها و کاهش صادرات غیرنفتی ایران را دید. مارک دوبوویتز در توئیتی نوشت: «آن کاری که تحریمهای آمریکا نتوانست انجام دهد (تعطیلکردن صادرات غیرنفتی) ویروس کرونا توانست.»
تلاش اروپاییها به همینجا ختم نشد و آنها تلاش کردند که در قبال اینستکسی که واقعاً هیچ بود، ایران را وادار به اجرای کامل برنامهی اقدام FATF کنند. علیرغم آنکه از نظر فنی بهدلیل آنکه روابط بانکی میان بانکهای ایران و بانکهای اروپا ذیل اینستکس برقرار نمیشد و برای همین بحث اجرای استانداردهای FATF بیمعنا بود و نیز با توجه به تاکید اینستکس بر تجارت بشردوستانه که بهطور کلی فاقد ریسکهای مربوط به پولشویی است، امّا اروپاییها بر اجرای کامل برنامهی اقدام تاکید داشتند. دلیل آن مشخص بود، چرا که تکمیل برنامهی اقدام، تکمیلکنندهی ساختار تحریمهای آمریکا بود و میتوانست سیاست فشار حداکثری خود را بهطور کامل پیاده کند. این واقعیت در آبان ۹۸ و طی بیانیهی وزارت خزانهداری آمریکا نمایان شد.
جمعبندی
آن چیزی که به نام اینستکس در حافظهی تاریخی ملت ایران قرار گرفته است، نمادی از ناتوانی و فریبکاری اروپاییها است. اروپاییها هیچگاه مستقل از آمریکا نبودهاند و نباید بهعنوان بازیگر مستقل به آنها نگریست. نقش و کارکرد آنها در توافق هستهای، نگهداشتن ایران در برجام و تثبیت شرایط نامتوازن علیه ایران است و برای کاملکردن سیاست فشار حداکثری آمریکا تلاش میکنند. این نقش تا به امروز هم دنبال شده و در موضوع استفادهی آمریکا از مکانیسم ماشه نیز قابل مشاهده است.
۱) khabaronline.ir/news/۷۷۵۷۶۵
۲) Marshall Plan
۳) https://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-talks/no-breakthrough-in-nuclear-talks-as-iran-demands-more-after-u-s-exit-idUSKBN۱JW۰BQ
۴) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-۱۸-۳۸۶۱_en.htm
۵) بهعنوان مثال درست یک روز بعد از اجرای قانون مسدودسازی، شرکت خودروسازی دایملر آلمان اعلام کرد که با آغاز تحریمهای آمریکا، توسعهی فعالیتهایش در ایران را متوقف خواهد کرد. همزمان با دایملر، شرکت انرژی وینترشال اعلام نمود اجرای یادداشت تفاهم خود با شرکت ملی نفت ایران را متوقف کرده و دیگر هیچ طرح دیگری را در این کشور اجرا نخواهد نمود. شرکت آلمانی تجهیزات و فناوری زیمنس نیز خاطر نشان ساخت با توجه به تحریم های اعمال شده از سوی آمریکا محدودیت فعالیت این کشور در جمهوری اسلامی حفظ خواهد شد . آقا عراقچی در گفتوگوی تلویزیونی شبکهی چهار با بیان اینکه قانون مسدودسازی در مورد شرکتهای بزرگ صدق نمیکند و فقط شرکتهای کوچک و متوسط را مورد حمایت قرار میدهد، بدعهدی اروپا را نادیده گرفت.
۶) http://tn.ai/۱۷۶۸۶۹۱
۷) http://fa.euronews.com/۲۰۱۸/۰۶/۰۶/european-investment-bank-cannot-ignore-american-sanctions-not-accept-to-work-iran
۸) http://www.iribnews.ir/fa/news/۲۲۳۵۸۰۸
۹) http://www.irna.ir/fa/News/۸۳۰۷۵۱۰۸
۱۰) https://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-eu/eu-mechanism-for-iran-trade-to-be-symbolically-ready-on-nov-۴-diplomats-idUSKCN۱MY۱NH
۱۱) http://snn.ir/fa/news/۷۲۸۴۵۹
۱۲) https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/iran/events/article/joint-statement-on-the-creation-of-instex-the-special-purpose-vehicle-aimed-at