رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی تلویزیونی خطاب به ملت ایران (۱۴۰۰/۲/۱۲)، دربارهی تعیین سیاستخارجی کشور فرمودند: «سیاستخارجی در هیچ جای دنیا در وزارت خارجه تعیین نمیشود. سیاست خارجی در همه جای دنیا مربوط به مجامع بالادستی وزارت خارجه است؛ مجامع بالادستی و مسئولین عالیرتبهی کشور هستند که سیاستخارجی را [تعیین میکنند]؛ البتّه وزارت خارجه هم در اینها مشارکت دارد، لکن اینجور نیست که تصمیمگیری، تابع وزارت خارجه باشد؛ نه، وزارت خارجه مجری است؛ سیاستهای خارجی را [اجرا میکند]؛ اینجا در کشور ما هم همینجور است؛ در شورایعالی امنیّت ملّی که همهی مسئولین در آنجا حضور دارند، تصمیمگیری میشود و وزارت خارجه با شیوههای خودش بایستی آنها را عملی بکند و پیش ببرد.» پایگاه اطلاعرسانی KHAMENEI.IR در همین رابطه یادداشتی از آقای دکتر سید محمد مهدی غمامی، مدیر اندیشکدهی حقوق بشر و شهروندی دانشگاه امام صادق (ع) منتشر میکند.
وزارت خارجه بخشی از دستگاه اجرایی کشور و ذیل قوهی مجریه قرار گرفته است. بنابراین، مجری قوانین و الزامات قانونی است. این حکم بهصراحت در مادهی یک قانون وظایف وزارت خارجه مصوب ۱۳۶۴ نیز بدین شکل آمده است که: «وزارت امورخارجه عهدهدار اجرای سیاستخارجی جمهوری اسلامی ایران است.» تاکید بر اجرا سطوح اختیارات وزارت خارجه را طبق اصل ۵۷ و ۶۰ قانون اساسی از اختیارات سیاستگذاری و هنجارگذاری خارج میکند و این دستگاه اجرایی را منطبق بر ماده یک قانون مدیریت خدمات کشوری، ملتزم به امر اقدام، اجرا، اداره، همکاری و حفظ و برقراری وفق ماده ۲ قانون وظایف میکند.
مجموع این الزامات نیز در دو سطح قابل تبیین است و نقض آن، نقض بنیادیترین اصل حقوقی، یعنی «حاکمیت قانون» است و مستوجب مجازات سیاسی، جزایی و اداری است و چون خطا در این وزارتخانه منافع ملی را در گسترهی بینالمللی مخدوش و تضییع میکند، لازم است مسئولیت حقوقی قابل توجهی را برای مقصرین و مستنکفین قانونی در نظر گرفت.
۱. سطح هنجارهای ماهوی وزارت خارجه
وزارت خارجهی جمهوری اسلامی ایران یک قطعه از پازل حکمرانی کشور بر اساس اصول قانون اساسی از جمله اصل سوم (بند۵،۱۱ و ۱۶)، اصل یازدهم و فصل دهم است که همگی دلالت بر ساخت ویژهی حکمرانی بینالمللی همگرا و ایجاد یک قطب منطقهای و امتگرا (اصل ۱۱) دارد. بنابراین، وزارت خارجه مکلف به اجرای اصول مصرح قانون اساسی و تامین اهداف مذکور از جمله منافع ملی است، کمااینکه مادهی ۴ قانون وزارت وظایف وزارت خارجه تکلیف میکند که: «وزارت امورخارجه نیز مکلف است نسبت به فراهمآوردن موجبات تامین هماهنگی و ایجاد ارتباط و تسهیلات لازم بر اساس اصول و سیاستهای خارجی و حفظ مصالح جمهوری اسلامی ایران اقدام لازم را معمول دارد.»
۱.۱. سیاستخارجه عزتطلب و امتگرا
اوّلین اصل از فصل دهم تحت عنوان «سیاستخارجی» بیان میکند: «سیاستخارجی جمهوری اسلامی ایران بر اساس نفی هرگونه سلطهجویی و سلطهپذیری، حفظ استقلال همهجانبه و تمامیت ارضی کشور، دفاع از حقوق همهی مسلمانان و عدم تعهد در برابر قدرتهای سلطهگر و روابط صلحآمیز متقابل با دول غیرمحارب استوار است.» کمااینکه این وظیفهی اجرایی وفق بند ۳ مادهی ۲ قانون وظایف وزارت امورخارجه چنین مورد تصریح قرار میگیرد که: «توجه و مراقبت دائم و اقدامات لازم و بهموقع نسبت به وقایع بینالمللی بهویژه وقایع جهان اسلام و تهیه و تنظیم گزارشهای لازم و دقیق در این زمینه با پیشبینی و پیشنهادات جهت اطلاع مراجع ذیربط.» به این ترتیب اوّلاً، رویکرد و جنس صلاحیت مشخص و بر اساس سهگانهی «عزت، مصلحت و حکمت» برای تقویت قطب امت واحدهی اسلامی و جریان مقاومت است و ثانیاً، در همین میزان نیز برای تامین منافع ملی و رویکرد مذکور، تصمیمگیری باید با جمیع ملاحظات و از طریق سازوکارهای قانونی انجام شود. بنابراین، انتهای اختیار وزارت، پیشبینی و پیشنهاد است.
۲.۱. سیاستخارجه قانونمدار و نه شخصی
وزارت امورخارجه یک نهاد اجرایی برای اجرای سیاستها و قوانین است و هیچ مصلحتی بالاتر از اجرای قانون نیست. بنابراین، هر میزان که کارگزاران این نهاد فرهیخته و نظریهپرداز باشند، این نهاد مرجع تضارب آراء نیست و باید تلاش کافی و منتج به نتیجه برای تحقق «حسن اجرای قانون» بهعمل بیاورد. هرچند اصول حکمرانی ایجاب میکند که ساختار حکومت و کارگزاران همگرا باشد، ولی در مواردی نیز که به هر دلیلی مجریان نگاه متفاوتی دارند، نمیتوانند اقدامات و برنامههای مغایر با الزامات حاکم را به هر صورتی وارد حوزهی تصمیم، اظهار و اجرا کنند، چراکه تبعات آن میتواند با توجه به حوزهی عمومی، بسیار فراگیر، مخرب و غیرقابل جبران باشد.
رهبر انقلاب اصل مسلم حکمرانی را چنین تبیین میکنند: «سیاست کشور تشکیل شده از انواع برنامههای اقتصادی، برنامههای نظامی، برنامههای اجتماعی، برنامههای علمی و فرهنگی، از جمله مناسبات دیپلماسی و مناسبات خارجی؛ مجموع اینها سیاست یک کشور را تشکیل میدهد. همه با هم باید تلاش کنند، همه با هم باید پیش بروند. اینکه این بخش آن بخش دیگر را نفی بکند، آن، این را نفی بکند، اصلاً معنی ندارد، این خطای بزرگی است که از مسئول جمهوری اسلامی و مسئولین جمهوری اسلامی نباید این خطا سر بزند.» (۱۴۰۰/۲/۱۲)
عدم توجه به این رویکرد باعث میشود که از یکسو رئیس کشور از طریق «سیاستگذاری» بازگشت به راهبردهای امورخارجه را یادآوری کند. کمااینکه رهبر انقلاب در سال ۱۳۹۴ خطاب به رئیسجمهور درخصوص برجام نُه راهبرد را متذکر میشوند و میفرمایند: «اکنون که موافقتنامهی موسوم به «برجام» پس از بررسیهای دقیق و مسئولانه در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون ویژه و دیگر کمیسیونها و نیز در شورایعالی امنیّت ملّی، سرانجام از مجاری قانونی عبورکرده و در انتظار اعلام نظر اینجانب است، لازم میدانم نکاتی را یادآور شوم تا جنابعالی و دیگر دستاندرکارانِ مستقیم و غیرمستقیم آن، فرصتهای کافی برای رعایت و حفظ منافع ملّی و مصالح عالیهی کشور در اختیار داشته باشید.» (۱۳۹۴/۰۷/۲۹)
از سوی دیگر مجلس از طریق «قانونگذاری»، بازگشت به راهبردهای امورخارجه را بعد از کمتوجهی واضح به راهبردهای ابلاغی و شکست توافقات فاقد تضمین یادآوری میکند، کمااینکه قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریمها و صیانت از منافع ملت ایران در سال ۱۳۹۹ مبین لزوم بازیادآوری راهبردهای ملی و نه رویکردهای مغایر است و برای جلوگیری از خودرایی در مادهی ۹ مقرر میدارد: «مستنکفین از اجرای این قانون به تناسب امتناع یا ممانعت از اجراء به مجازات تعزیری درجه دو تا پنج قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲/۰۲/۰۱ محکوم میشوند.» با این وجود، مسئلهی مهمتر این است که قانونگذار در عین حالی که مجموعهای از ابزارهای نظارتی موثر را در اختیار دارد، برای جلوگیری از تکرار اقدامات مغایر با سیاستهای کلی نظام و قوانین باید چهکار کند؟ بهدرستی حکم مادهی ۹ قانون یادشده درخصوص استنکاف برخی کارگزاران از اجرای قوانین در قالب یک وضع قانونی عام با برخی ملاحظات، قابلیت تسری به سایر نهادها و کارگزاران را نیز دارد.
۲. سطح تابعیت از مراجع بالادستی
وزارت امورخارجه یک نهاد اجرایی در دیپلماسی سیاسی، اقتصادی و فرهنگی است که تابع نهادهای بالادستی هر سه حوزهی مذکور نیز خواهد بود. این تابعیت وفق سیاستها، قوانین و الزامات لازمالاجرا به ترتیب مربوط به رهبر انقلاب بهعنوان رئیس کشور و سیاستگذار عالی (اصل ۱۱۰ و ۱۱۳)، مجلس بهعنوان قانونگذار (اصل۷۱) و شوراهای عالی از جمله شورایعالی امنیت ملی وفق اصل (۱۷۷) است. این امر بدیهی برای جلوگیری از هرگونه تغییر سیاست و اقدام مغایر با اسناد بالادستی در مادهی ۸ قانون وظایف وزارت امورخارجه بهتصریح بیان شده است که: «وزارت امورخارجه مکلف است بر اساس موازین اسلامی و اصول مندرج در قانون اساسی تجدید نظر اساسی در قوانین و مقررات جاریه مورد عمل خود را انجام و جهت تصویب به مراجع ذیربط، ارائه نماید.» (اصل چهارم قانون اساسی)
بنابراین، وزارت خارجه تابع الزامات متعدد بهویژه قاعدهی «نفی سبیل»، «علو» و «نبذ» وفق اصل چهارم قانون اساسی بوده و برنامههای مورد عمل خود را هم باید به مراجع بالادستی ذیربط، جهت تصویب ارائه نماید. از جمله مهمترین نهادهای بالادستی وزارت خارجه، شورایعالی امنیت ملی است. این شورا که با ریاست رئیسجمهور تشکیل میگردد، اوّلاً، عالیترین نهاد اتخاذ سیاستهای دفاعی- امنیتی کشور در محدودهی سیاستهای کلی تعیینشده از طرف رهبر انقلاب است و ثانیاً، مصوبات آن پس از تایید ایشان قابل اجراست. ثالثاً این وزارت جزئی از قطعات عالی حکمرانی طبق قانون اساسی است. بنابراین، وزارت امورخارجه بهعنوان یک جزء از اعضای بند پنجم اصل یکصدوهفتادوششم در کنار برخی دیگر از وزارتخانهها، یک مشارکتکننده و ارائهدهندهی نظر است و نه تصمیمگیر. به این ترتیب، بعد از اتخاذ تصمیم در شورا، امر درست اجرای قانون است.